刘斌:江苏省高标准农田信息化管理探索

    粮食安全是国家安全的重要基础，也是社会经济稳定可持续发展的重要保障，高标准农田建设是实现国家粮食安全与农业现代化的重要举措。自2008年政府工作报告首次提出建设高标准农田以来，江苏省积极响应国家号召，开展了大规模形式多样的高标准农田建设，但由于涉及部门众多、管理方式相对落后，导致省内高标准农田建设家底不清，诸多问题逐渐暴露亟需解决，制约了下一步高标准农田建设工作的开展。因而亟需对高标准农田进行统一上图入库管理，初步实现高标准农田的信息化管理，促进建设资金、信息资源、管理体系的有效整合，实现高标准农田 “查清家底、发现问题、统一标准、厘清思路、规范管理、科学布局”的目标，为全省科学合理组织开展高标准农田建设奠定基础。

1.江苏省高标准农田建设信息化建设背景

1.1江苏省高标准农田建设背景

据初步统计，至“十二五”期末，江苏省已建成各类高标准农田2485万亩，涉及国土、发改、农业、农开、水利等多个部门及多种资金渠道。目前开展高标准农田建设有关的部门及其项目包括：①“省发改委”组织实施的新增千亿斤粮食产能规划（商品粮基地）建设项目，②“省发改委”与“省农委”联合实施的新增千亿斤粮食产能规划（高标准粮田）建设项目，③“省发改委”与“省水利厅”联合实施的新增千亿斤粮食产能规划（末级渠系）建设项目，④“省国土厅”组织实施的高标准基本农田建设项目，⑤“省农委”组织实施的旱涝保收标准农田建设项目，⑥“省农开局”组织实施的农业综合开发项目，⑦市、县、乡级人民政府组织实施的高标准农田建设项目或直接认定的高标准农田项目。

1.2江苏省高标准农田建设问题分析

（1）家底不清

江苏省多部门开展高标准农田建设工作已有多年，但对全省范围内高标准农田建设的详细情况尚没有全面掌握。江苏省高标准农田建设由国土、发改、农业等诸多部门分头组织开展，这种多点开花的工作方式一方面极大地推动了的全省高标准农田建设工作，但另一方面也在客观上给全省的数据统计带来了困难。其次，由于不同部门开展高标准农田建设的方式不同，部分项目界限不明确，也造成了建设成果无法统计的困难。再者，省内各部门高标准农田建设信息化程度不同，国土部门基于“一张图”工程的数据对高标准农田有较好的信息化管理体系，而其他部门因为没有基础地理数据的支撑而无法实现数字化管理，信息化管理落后的状况进一步造成了成果统计的困难。

（2）标准不一

目前江苏省高标准农田建设所采用的标准有1个国家标准、2个行业标准和1个部门规范：《高标准农田建设通则》、国土资源行标《高标准基本农田建设标准》、农业行标《高标准农田建设标准》和《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》。由于执行多个建设标准，各部门的职责及擅长领域不同，江苏省建设的高标准农田在建设内容、投资额度等重要指标方面各不相同，这样复杂的成果构成为高标准农田统一管理带来了较大的困难。另外，建设标准的不同也造成了高标准农田建设的质量层次不齐，严重影响了高标准农田建设效益的发挥。

（3）沟通不畅

江苏省高标准农田主要由省国土厅、发改委、农委、农开局四个平行部门牵头建设，尚没有更高一级的行政机构或专门的工作组主管该项工作，各部门之间由于缺乏共同的沟通平台而没有形成有效的沟通机制。同时，由于各部门工作目标的差异使得高标准农田建设各自为政，部门之间很少主动寻求沟通，缺乏积极的沟通意识和沟通氛围，部门之间尚没有就高标准农田建设工作形成相互沟通协作的观念。再者，各部门之间对彼此开展高标准农田建设的方式、方法、内容等互不了解，这在客观上给部门之间的沟通带来了困难。部门之间沟通不畅容易造成重复建设、重复投资等问题，影响了高标准农田建设效率的提高、效益的发挥。

（4）重建轻管

在目前高标准农田建设多部门管理、信息化落后的状况下，各部门高标准农田建设均不同程度的存在“重立项，轻监管”的问题。在申请立项阶段省、市、县级部门都非常重视，但立项之后对项目建设的监管仍显不足，导致项目建设质量达不到预期标准。高标准农田项目建设周期长、建设内容复杂，在没有信息化手段辅助的条件下，省级部门没有能力对全省范围的大批项目进行全过程监管，建设质量也无法保证。其次，高标准农田建设完成之后，项目区的概念随之淡化，建成区没有了明确的管护主体，导致建设成果维护不到位、效益发挥不足。再次，江苏省尚未形成对省级相关部门高标准农田建设的监管机制，这使得建设资金在各部门内部达到了高效利用，但在全省范围看并未达到最优分配。

1.3江苏省高标准农田信息化管理探索历程

2013年，江苏省依托国土部门的农村土地整治监测监管系统，开展了高标准基本农田建设信息报备工作，主要是对国土资源系统通过土地整治建设高标准基本农田情况进行动态备案，同时也对其他部门开展的高标准农田建设情况进行简单的信息统计，这是江苏省高标准农田信息化管理的最初探索。

2015年1月江苏省为推动高标准农田建设科学化、规范化、精细化管理，由省政府组织召开了“江苏省高标准农田建设专题会议” ，形成并下发了《江苏省人民政府专题会议纪要》（2015年第3号），要求加强全省高标准农田的信息化管理，由省国土资源厅牵头，发改委、农委、农开局配合进行高标准农田的统一上图入库，开启了江苏省高标准农田信息化管理的新篇章。

2015年8月由江苏省国土资源厅、发展改革委员会、农业委员会、农业资源开发局四部门联合下发了《关于印发江苏省高标准农田上图入库工作方案的通知》（苏国土资发〔2015〕298号），同时下发了《江苏省高标准农田上图入库实施方案》，经过一年时间完成了2010-2015年期间国土、发改、农业、农开等部门牵头建设的高标准农田项目及2010年以前地方政府组织实施的部分项目的统一入库管理，初步具备了高标准农田信息化管理的数据基础，这是江苏省高标准农田信息化管理探索迈出的重要一步。

2017年在全省高标准农田上图入库的基础上，省国土、发改、农委、农开四部门联合下发了《关于进一步做好年度高标准农田上图入库工作的通知》（苏国土资函[2017]8号），要求对各部门牵头建设的高标准农田进行实时更新入库，保证高标准农田信息的时效性，进一步推动了高标准农田的信息化管理。

2.高标准农田信息化管理工作机制探索

2.1政府主导

高标准农田上图入库工作推进过程中，江苏省建立了“政府主导、国土牵头、部门配合”的工作机制，由省政府牵头联合国土厅、发改委、农委、农开局成立了领导小组，保证了工作的顺利推进。首先，省政府组织召开高标准农田建设专题会议，明确上图入库工作需依托国土资源“一张图”，各相关部门要将各自建设的高标准农田集中落到“一张图”上。之后，省国土厅、发改委、农委、农开局联合制定了工作方案和实施方案，方案经省政府同意后，由四部门联合发文至市、县人民政府统一部署开展高标准农田上图入库。在此基础上，组织对各市、县相关部门分管领导和技术骨干进行了集中业务培训，省级各部门分别进行了政策和业务讲解，保证地方在工作推进过程中做到“把握政策、精通业务、达成目标”。

2.2试点先行

为完善上图入库工作方案和实施方案，省国土资源厅积极与省相关部门会商，按照高标准农田建设任务完成较好、相关部门均有项目覆盖的原则，选择江苏省句容市开展高标准农田上图入库试点。省相关部门先后三次赴句容市组织协调当地相关部门集中开展上图入库工作。试点过程中，省各部门技术人员现场指导标绘项目范围线、填写项目调查表，并就如何签字盖章达成共识。通过开展试点，进一步修改完善了工作方案、实施方案和管理软件。

2.3部门协调

针对高标准农田建设多部门、多类型、多主体的特点，江苏省明确由各级国土、发改、农业、农开等相关部门分别负责各自建设的高标准农田上图入库。首先，由县级国土部门牵头，组织县级相关部门的业务人员，在规定时间内统一到县国土资源局开展项目区标绘、调查表填写、项目信息确认等工作，以县为单位完成项目上图工作。之后，由市级相关部门对县级上图成果对口开展审查确认工作，审查通过后由市级国土资源部门统一汇总提交至省国土厅。各部门上图入库的高标准农田项目坚持做到每个项目都能找到责任部门、责任主体，对不明确责任部门的项目，不予上图。

2.4经费落实

按照事权管理原则，上图入库省级工作经费由省财政负责解决；市县工作经费则由各级政府负责解决。省国土资源厅作为项目牵头单位申请了专项经费，主要用于方案制定、软件开发、开展试点、业务培训、数据质量检查汇交等。省其他相关部门通过各自资金渠道自行申请工作经费。县级工作经费由县级各相关部门向当地财政部门申请。

3.江苏省高标准农田信息管理系统建设

3.1系统架构

为实现全省高标准农田项目上图入库，对高标准农田建设进行全面全程、实时动态管理，从标准化体系、数据资源管理和应用系统建设三个方面建设高标准农田信息管理系统。信息系统在标准规范和安全保障体系下，由支撑层、数据层、平台层、组件层和应用层五个部分组成（图1）。

 图1高标准农田信息管理系统架构

3.2技术要求

（1）数据基础标准体系

坐标系：“1980西安坐标系”；坐标单位：米；高程基准：采用“1985国家高程基准”；地图投影：采用“高斯—克吕格投影”；分带方式：1:5000、1:10000标准分幅数据按3°分带，1:50000标准分幅数据按6°分带。

（2）坐标转换与投影变换标准体系

支持西安80与WGS84、北京54坐标系之间的相互转换；支持投影参数设置，可实现矢量数据和栅格数据的投影变换；支持空间数据的动态投影；支持坐标去带号、增加带号、整体平移、仿射变换、线形变换、多项式变换。

（3）项目上图编号要求

所有上图入库的高标准农田项目进行统一编号，采用“字母（1位）+数字（13位）”的方式，如G0000000000000。首字母表示项目主管单位或部门，第二到五位数字表示项目的立项年份，第六到十一位数字表示项目所在地的行政区代码，第十二到十四位数字表示项目流水号。

3.3系统功能

（1）数据质量核查

制定高标准农田上图入库《数据检查细则》，通过系统辅助队各部门上图入库的高标准农田项目进行数据质量核查，保证数据入库前没有错误。结合江苏省国土资源“一张图”建设成果，将检查无误的数据成果导入相应的项目层。

（2）项目管理

实现高标准基本农田项目计划、实施及验收各个阶段的信息管理，包括项目新增、修改、删除、查询、导入市县数据、项目信息统计、输出项目验收报备记录表和项目信息统计等；对项目不同阶段的项目信息、投资信息和建设信息数据进行对比，包括①项目区建成前影像；②项目区计划阶段范围；③项目区验收阶段范围；④项目区建成后影像图。

（3）项目审查

将项目区与土地利用总体规划数据和土地整治规划数据进行叠加分析，项目区必须在土地利用总体规划确定的基本农田保护区和基本农田整备区范围内，同时项目区必须在土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程建设区域和高标准基本农田范围区域以内。实现项目区重复申报审查，与原有项目区域不得有重叠部分，包括不同部门间的项目建设区域不得有重叠部分。

（4）分析与统计

系统统计输出土地整治项目初步设计和预审报价受理登记统计表、土地整治项目初步设计情况统计表、土地整治项目建设任务统计表、土地整治项目情况汇总表、土地整治项目效益分析表和土地整治项目报件审查表等报表成果。

（5）年度更新

依赖于基层日常数据采集的基础数据库，采用自下而上的更新方式，由下级数据管理部门负责日常数据采集更新，通过增量备份的方式定期逐级向上更新数据库，实现高标准农田项目的实时动态监管。

4.江苏省高标准农田建设信息化管理成效

4.1基本摸清了高标准农田建设家底

基于高标准农田的信息化管理探索，首次查清了江苏省各部门投资建设的高标准农田建设面积、投资状况、建设内容、空间分布等信息，全面掌握了江苏省高标准农田建设的状况。截止2015年，纳入全省信息化管理数据库的各类高标准农田建设项目2553个，涉及高标准农田2052.51万亩，资金总投入385.36亿元，其中省级以上资金投入263.79亿元，占比68%。各部门高标准农田建设情况如图2。

图2江苏省各部门高标准农田建设情况

4.2实现了不同部门高标准农田建设信息集成和数据整合

江苏省明确提出依托国土资源遥感监测“一张图”，各部门要将各自建设的高标准农田集中落到“一张图”上。充分依托部农村土地整治监测监管系统，依据《高标准农田建设通则》要求，在指标体系设计上，既考虑统一上图入库要求的共性指标，又结合部门特点设计个性化指标；既有必填指标又有选填指标；既考虑历史项目又尊重各部门高标准农田建设现实情况，体现了较强的完整性、灵活性和可操作性，充分体现了共性与个性、整体与部门的有机统一，同时为实现各部门之间的信息融合和数据共享提供了基础数据保障。基于高标准农田信息化管理成果，发现了不同部门高标准农田建设存在项目区重叠的问题，经初步统计各部门之间高标准农田重叠面积200多万亩（数据尚未实地逐一核实）。

4.3统一了高标准农田上图入库技术规范

统一了高标准农田的入库标准。江苏省高标准农田入库管理的标准是指由国土、发改、农业、农开、水利及各级政府投资，为改善农业生产条件、促进农业生产效率、提高农业生产能力而建设的各类项目，由于项目实施而受益的耕地均纳入全省高标准农田信息管理系统。

统一了入库管理的调查指标。由于不同部门高标准农田建设项目内容不同，项目信息也不尽相同，指标调查根据“求同存异”的原则进行，基本指标必须调查填写，特色指标选择性调查，保证纳入信息化管理的各类项目均能达到基本的高标准农田建设要求，同时还能保留不同项目的特色。

统一了信息化管理的技术标准。在充分调研了解各相关部门高标准农田建设情况，客观分析高标准农田管理现状的基础上，省国土厅联合省发改委、省农委、省农业资源开发局共同制定了工作方案和实施方案，统一了高标准农田上图入库技术规范和标准，包括工作底图、技术要求、管理软件和作业方法等，保证了上图入库工作规范实施。

4.4实现了高标准农田“一张图”管理和日常化监管

为实现高标准农田的信息化管理，江苏省相继研发了“江苏省高标准农田建库软件”和“江苏省高标准农田信息管理系统”。其中，建库软件统一发放给省、市、县国土、发改、农业、农业资源开发部门免费使用。建库软件主要用于工作底图制作、项目范围标绘、项目调查表填写，以便于将高标准农田项目的空间信息和属性信息进行上图入库；管理系统集数据录入、数据管理、统计分析和综合监管等功能于一体，直观掌握了项目的空间布局、项目位置及面积交叉情况等信息，实现了高标准农田建设全程全面、实时动态管理，为政府部门决策提供了扎实的数据支撑。

5.下一步工作及建议

（1）强化顶层设计

国家在下达“十三五”期间高标准农田建设任务时，建议将建设主体责任落实到省级政府，由省政府组建专门管理机构或成立领导小组，统一协调管理全省高标准农田建设工作。省级管理机构将建设任务分解到各相关职能部门，各部门各司其职形成合力，按要求完成分解的高标准农田建设任务，在此基础上进一步统筹推进高标准农田的信息化管理。同时建议加大对高标准农田建设的工作指导，帮助协调解决存在的问题和困难。

（2）加强部门协调

高标准农田建设任务艰巨、涉及部门众多，目前尚无有效、畅通的沟通协调机制，不利于高标准农田的统一管理与今后工作的开展。建议由国家或省级政府就高标准农田建设管理工作建立相关职能部门之间的沟通协调机制，建立定期的会商制度，组建稳定的人员组织，构建统一的沟通平台，培养沟通意识，营造沟通氛围，各部门齐心协力共同完成高标准农田建设任务，共同推进高标准农田的信息化管理。

（3）统一建设标准

目前高标准农田建设方式多样、投资标准不一、质量层次不齐，建议由国家或省级政府整合各部门高标准农田建设的内容，建立统一的高标准农田建设标准，保证高标准农田建设质量达到最基本的要求。各职能部门在这个统一标准的基础上，根据本部门的业务专长，可以增加投资、增加建设内容，以进一步提升高标准农田的建设质量。

（4）探索信息共享

目前底图数据采用的是国土部门年度土地利用变更调查数据和遥感影像数据，由于数据保密要求，尚不能实现数据资源共享，导致其他部门无法使用高标准农田信息化管理的成果。建议由国土部门同其他部门联合探索信息共享机制，研究可向其他部门提供的数据内容或建立信息保密协议，升级改造信息管理系统，适度向其他部门开放接口，其他部门每年以规定的格式将年度新的项目上图入库，并对已上图入库的项目进行全程动态监管，以实现高标准农田科学管理。

（5）优化投资建设

在各部门高标准农田项目选址立项阶段，所有项目首先在全省统一的高标准农田信息化管理系统里进行项目区位审查，确保新建项目与已纳入系统的项目没有重叠，科学布局避免重复投资。对高标准农田管理信息进行定期更新，每半年或一年对高标准农田项目的建设、实施情况进行一次全面更新，及时准确掌握全省高标准农田建设情况，实现对高标准农田建设的动态监管，确保高标准农田建设的投资成效。